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地方投融資平臺轉型的方向與政策

[ 字號:   ]發(fā)布時(shí)間:2016-4-12 信息來(lái)源:常州城建集團 瀏覽次數:22943

      地方投融資平臺(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“平臺公司”)最初定位是以融資為主,在城市基礎設施建設大發(fā)展時(shí)期發(fā)揮了重要作用。但由于缺乏對平臺公司的有效監管以及平臺公司自身的制度缺陷,一些地方背上了過(guò)多的債務(wù)包袱,一些平臺公司也難以持續。針對地方投融資平臺的改革問(wèn)題,國務(wù)院在2014年9月、12月以及2015年5月連續下發(fā)三個(gè)文件,反映了地方投融資平臺改革的重要性和復雜性。根據文件規定,地方投融資平臺要剝離政府融資職能,不得新增政府債務(wù)。這就意味著(zhù)平臺公司要么退出市場(chǎng),要么加快轉型。
  
  從最近對平臺公司的調研看,由于我國不同城市處于不同的經(jīng)濟階段,平臺公司的發(fā)展水平也存在較大差異。一些經(jīng)濟發(fā)達地區城市大建設時(shí)期已經(jīng)結束,有的平臺公司已由單純的融資平臺轉變?yōu)槌鞘蟹?wù)運營(yíng)商;有的轉變?yōu)槭袌?chǎng)化投資公司,并具有了一定的市場(chǎng)競爭力,正在逐步向全國拓展業(yè)務(wù);有的肩負城市投資建設、城市運營(yíng)服務(wù)、投資功能于一體等。從實(shí)際情況看,這些發(fā)展較好、轉型較早的平臺公司還有很好的發(fā)展前景,還能在城市建設與服務(wù)中發(fā)揮重要作用,政府應根據平臺的實(shí)際情況實(shí)施差別化政策,支持一些有條件的平臺公司轉型,讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢成為支持城市發(fā)展的新載體。
  
  地方投融資平臺的轉型方向和功能再定位
  
  地方投融資平臺必須在落實(shí)相關(guān)文件基礎上向普通企業(yè)轉型,在去政府融資功能的同時(shí),對其可以承擔的其他功能進(jìn)行重新定位。如西部等經(jīng)濟相對不發(fā)達地區,平臺可結合城市發(fā)展階段的實(shí)際需求,承擔基礎設施建設的重任,但要堅持市場(chǎng)化原則,不應再成為政府的“二財政”或預算軟約束的行政化投資工具;經(jīng)濟相對發(fā)達地區,平臺可立足傳統土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù),根據實(shí)際情況進(jìn)行功能延伸。具體的功能定位,需要視城市發(fā)展的市場(chǎng)需求以及平臺的實(shí)際能力而定。
  
 ?。ㄒ唬┮云胀ㄆ髽I(yè)身份參與民生建設項目
  
  保障和改善民生是地方政府的基本社會(huì )職能。與民生相關(guān)的建設項目主要包括保障房建設、公路建設、環(huán)境整治、基礎設施改造等。民生項目具有責任重,建設、管理和維護的投入大但收益低等特點(diǎn),有些項目甚至沒(méi)有收益。因此,社會(huì )資本主導民生項目的積極性往往不高。地方投融資平臺是地方國有企業(yè),需要承擔國資應當擔負的社會(huì )責任,并擁有基礎設施建設和管理的經(jīng)驗,今后可以繼續發(fā)揮優(yōu)勢,承擔實(shí)施民生建設項目的載體功能。
  
  平臺公司以普通企業(yè)的身份參與民生項目建設,并對建成后的項目進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化管理和維護。平臺公司要與政府明確職責分工,政府負責民生項目的統一規劃,企業(yè)負責項目的具體實(shí)施,除了要嚴格履行合同規定的標準和要求外,也要在合同中明確項目建設以及后期管理和維護的政府資源配置方案。項目建成后的相關(guān)資產(chǎn)充實(shí)企業(yè)的國有固定資產(chǎn)。平臺公司對項目資金應采用財政撥款、企業(yè)融資、社會(huì )資本參與相結合的方式籌集;關(guān)于管理和維護費用,由財政撥款和項目收益共同支付。
  
 ?。ǘ┒嗤緩介_(kāi)發(fā)地方公共資源
  
  公共資源涉及國家自然資源開(kāi)發(fā),城市管網(wǎng)建設和供應,垃圾和污水處理,機場(chǎng)、港口等公共交通設施的建設和管理等領(lǐng)域。依托公共資源為百姓提供公共服務(wù)是政府的職責,但政府不宜直接經(jīng)營(yíng),相應的開(kāi)發(fā)工作更多需要由企業(yè)實(shí)體承擔。公共資源具有公益性,有些也具有可經(jīng)營(yíng)性,因此不同所有制企業(yè)有開(kāi)發(fā)公共資源的積極性。但這類(lèi)項目關(guān)乎政府公共服務(wù),與百姓的生活密切相關(guān),因此政府對企業(yè)實(shí)體的選擇非常嚴格。地方投融資平臺擁有運營(yíng)政府大型公益項目的獨特優(yōu)勢,可以承擔開(kāi)發(fā)公共資源的重任。
  
  平臺公司參與公共資源開(kāi)發(fā)項目可分三種途徑:直接主導公益性較強的公共資源項目開(kāi)發(fā)和管理;積極投標可經(jīng)營(yíng)性公共資源項目;采取合作開(kāi)發(fā)模式,與專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域國企和社會(huì )資本共同運營(yíng)公共資源項目。公益性較強項目包括社區建設等;可經(jīng)營(yíng)性公共資源開(kāi)發(fā)項目涵蓋天然氣、水、電管網(wǎng)建設和供應,清潔能源開(kāi)發(fā),污水、垃圾處理等市政項目,軌道交通項目,機場(chǎng)、港口項目等。平臺公司既是公共資源開(kāi)發(fā)項目的建設主體也是今后的運營(yíng)主體,所設計的方案必須包括建成后的管理和運營(yíng),可經(jīng)營(yíng)性項目還要包括項目的盈利模式。
  
 ?。ㄈ┕芾磉\營(yíng)公益性國有資產(chǎn)
  
  《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》中,將國有企業(yè)分為兩類(lèi):公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)。地方投融資平臺開(kāi)展的項目很多具有公益性質(zhì),所涉及的相關(guān)資產(chǎn)屬于公益類(lèi)國資,此外,還有很多可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。因此,地方投融資平臺的資產(chǎn)分為公益類(lèi)、商業(yè)類(lèi)和混合類(lèi)三種。未來(lái)的改革:可以將平臺公司的公益類(lèi)資產(chǎn)和商業(yè)類(lèi)資產(chǎn)完全剝離,分屬不同的企業(yè);也可以同屬一家企業(yè),進(jìn)行分類(lèi)管理。不論采取哪種改革方式,平臺公司都可以承擔管理運營(yíng)地方公益性國資的功能。
  
  平臺公司管理公益性國資的主要目標是“保障民生、服務(wù)社會(huì )、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”。雖然這一功能定位不要求平臺公司的公益性國資管理以盈利為目的,但若想管理好并實(shí)現國資的保值增值同樣需要資源投入,穩定的資金來(lái)源是基本保障。除了必要的財政撥款,平臺公司也要具備一定的盈利能力。不論是公益類(lèi)平臺公司還是同時(shí)具有公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)資產(chǎn)的平臺公司,獲取管理公益性國資的資金,有三個(gè)基本途徑:財政撥款;取得政府采購、政府特許經(jīng)營(yíng)、政府委托代理資格;具備政府可經(jīng)營(yíng)性?xún)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)開(kāi)發(fā)的優(yōu)先權,以可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收益補助公益項目。此外,為更好實(shí)現國資的杠桿功能,平臺公司的公益類(lèi)資產(chǎn)可以引進(jìn)社會(huì )資本投資。以上三種途徑,對社會(huì )資本均有吸引力,尤其是后兩種。
  
 ?。ㄋ模┮怨苜Y本為主投資運營(yíng)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)
  
  完善國有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路是“以管資本為主”,改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司是一項主要工作。地方投融資平臺是一類(lèi)重要的地方國企,資產(chǎn)在地方國資中的占比較高,其中還包含有大量的公共資源。為了更高效地配置國有資源,通過(guò)國有資本的保值增值促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展,一些平臺公司實(shí)際已經(jīng)具備了國有資本投資運營(yíng)的功能。具備條件的平臺公司可以在承擔傳統業(yè)務(wù)的同時(shí),依托自身的資源配置優(yōu)勢和政府渠道優(yōu)勢,做強國有資本投資、運營(yíng)功能。
  
  平臺公司成為地方國有資本投資運營(yíng)公司,關(guān)鍵在于業(yè)務(wù)模式的轉型。平臺公司一方面可將土地開(kāi)發(fā)、基礎設施建設等傳統業(yè)務(wù)定位為發(fā)展的基礎,另一方面要堅持市場(chǎng)化運作,通過(guò)國有資源開(kāi)發(fā)與資本運作的結合將國有資產(chǎn)升值并轉化為國有資本,還可發(fā)揮地方國資杠桿作用,以有限的政府資源投資新興領(lǐng)域,促進(jìn)地方經(jīng)濟轉型。
  
 ?。ㄎ澹榈胤浇?jīng)濟全面發(fā)展創(chuàng )造條件
  
  促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展是地方政府必須承擔的經(jīng)濟職能,政府要正確處理好與市場(chǎng)的關(guān)系,要確保市場(chǎng)決定性作用的正常發(fā)揮,同時(shí)也要對經(jīng)濟的全面發(fā)展起到引導和保障作用。這其中的關(guān)鍵是轉變政府職能,地方政府要盡量避免直接干預,盡可能通過(guò)管資本的方式,以市場(chǎng)中的實(shí)體企業(yè)為載體治理城市環(huán)境、支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新、運作國有資本。地方投融資平臺可作為地方政府促進(jìn)經(jīng)濟全面發(fā)展的載體。
  
  平臺公司促進(jìn)地方經(jīng)濟全面發(fā)展的功能體現了國有資本的公益性,主要的實(shí)現途徑有四:一是提升基礎設施建設水平,不斷完善城市功能,進(jìn)一步加強城市環(huán)境綜合治理。二是培育地方支柱產(chǎn)業(yè),設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項基金,通過(guò)政府資源的引導作用改革地方支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資機制。三是支持創(chuàng )新,建設園區孵化器、設立創(chuàng )投基金,推動(dòng)地方結構調整。四是通過(guò)資本注入化解具有發(fā)展前景的地方支柱企業(yè)面臨的階段性危機,并在危機過(guò)后退出資本確保被救助企業(yè)的獨立性,同時(shí)實(shí)現國有資本的保值增值。
  
  促進(jìn)平臺公司轉型的配套政策
  
  一些經(jīng)濟較為發(fā)達地區的平臺公司轉型較早,實(shí)際已經(jīng)具備了新功能。但不同地區處于不同的發(fā)展階段,平臺公司的發(fā)展水平并不相同。以上五個(gè)定位只是給出了平臺公司未來(lái)的轉型方向,具體要視實(shí)際情況而定。平臺公司已經(jīng)成為在城市建設和發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮特殊作用的一類(lèi)地方國企,轉型前的業(yè)務(wù)主要受地方政府主導,轉型后也要承擔國有資本的相應職責。政府應對平臺公司的轉型有針對性地給予政策保障。
  
 ?。ㄒ唬┙⒐嫘皂椖康氖袌?chǎng)化保障機制
  
  政府要為具有公益性質(zhì)項目的建設、管理和運營(yíng)提供必要的保障,建立市場(chǎng)化的機制,與平臺公司共同推進(jìn)融資創(chuàng )新。一是提供基本資金保障。主要包括:確保建設和償債期財政撥款及時(shí)、足額到位;協(xié)調國有政策銀行、商業(yè)銀行為項目提供低息貸款;發(fā)行債券減輕企業(yè)債務(wù)償還壓力等。二是設立政府財政與項目收益相結合的公益項目專(zhuān)項基金?;鸬脑O立能夠讓平臺公司同享城市發(fā)展的收益,同時(shí),還能降低企業(yè)的資金風(fēng)險并優(yōu)化國有資本結構。三是配套可經(jīng)營(yíng)性資源,增強公益性企業(yè)的“造血”功能。
  
 ?。ǘ┮砸幏逗凸蚕頌榛A完善PPP融資模式
  
  相關(guān)文件提出,要推廣使用“政府與社會(huì )資本合作模式(PPP)”。PPP模式已成為地方政府基礎設施建設以及公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制改革的重要舉措。以上兩大領(lǐng)域是平臺公司轉型后的基礎業(yè)務(wù),可成為其參與民生建設項目、開(kāi)發(fā)地方公共資源以及管理公益性國有資產(chǎn)的重要融資途徑。但目前這一模式尚不成熟,需要不斷完善。一是加強市場(chǎng)監管。PPP模式的開(kāi)展,需要在公共資源領(lǐng)域放開(kāi)市場(chǎng)準入,引進(jìn)社會(huì )資本。在市場(chǎng)放開(kāi)的同時(shí),必須加強市場(chǎng)監管,配套出臺相關(guān)制度,做到放開(kāi)與規范同步推進(jìn)。二是明晰利益共享。開(kāi)展PPP模式的主要目的在于創(chuàng )新城市項目的融資模式,對于項目建成之后“怎么辦”的考慮尚不充分,在項目運營(yíng)后必然會(huì )遇到收益分配問(wèn)題。因此,在PPP方案中除了明確股權結構、合作方式之外,還要設計合理的盈利模式和市場(chǎng)化的收益共享計劃,既要保證民生、實(shí)現國有資本保值增值,也要保障社會(huì )資本的權益。
  
 ?。ㄈ┙⒎鲜袌?chǎng)化要求的規范公司治理
  
  地方投融資平臺是落實(shí)地方政府建設項目的實(shí)體工具,管理體制先天不足,為適應市場(chǎng)化發(fā)展,必須建立能夠充分體現平臺公司市場(chǎng)主體地位的管理體制和在公司內部建立更加市場(chǎng)化的公司治理,政府要尊重和維護公司治理準則,減少過(guò)度干預。一是完善公司治理結構,形成企業(yè)的獨立決策機制和責任追究制度;二是建立平臺公司信息披露制度,定期向政府有關(guān)部門(mén)報告,向社會(huì )披露并接受社會(huì )監督;三是形成多元化股權結構,鼓勵國有資本交叉持股,積極引入社會(huì )資本,有條件的平臺公司可整體上市。
  
 ?。ㄋ模?shí)施業(yè)務(wù)分類(lèi)監管
  
  平臺公司是重要的國企,業(yè)務(wù)領(lǐng)域較為特殊,根據轉型后業(yè)務(wù)的側重點(diǎn)不同可劃分為商業(yè)類(lèi)、公益類(lèi)不同類(lèi)別,或兩類(lèi)業(yè)務(wù)兼而有之。因此,企業(yè)在市場(chǎng)化的同時(shí),監管必須同步到位,以防止行為扭曲。一是強化企業(yè)審計,建議出臺有針對性的制度文件。二是實(shí)施業(yè)務(wù)分類(lèi)監管,其中公益性業(yè)務(wù)重在合同監管,對商業(yè)性業(yè)務(wù)尤其是國有資本投資運營(yíng)類(lèi)業(yè)務(wù),重在財務(wù)監管。

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